Strategie indirette

Unione europea Brexit means Brexit, ma … si può tornare indietro Alberto Miglio 21/11/2016

La sentenza con la quale, il 3 novembre scorso, la High Court ha stabilito che il recesso del Regno Unito dall’Unione europea necessita di autorizzazione parlamentare ripropone con urgenza un problema fondamentale: può la notifica dell’intenzione di recedere prevista dall’art. 50 Tue, una volta effettuata, essere revocata? Si tratta di una questione non espressamente disciplinata dal diritto dell’Unione, ma la cui importanza decisiva risulta dall’articolazione del procedimento di recesso. Il procedimento di recesso Soltanto con la notifica dell’intenzione di recedere il procedimento prende formalmente avvio e tra lo Stato recedente e l’Unione si apre un negoziato finalizzato a definire le modalità del recesso. Il negoziato deve però concludersi entro il termine, prorogabile dal Consiglio europeo soltanto all’unanimità, di due anni dall’avvenuta notifica. In difetto di accordo o di proroga, il recesso ha effetto automaticamente allo scadere del termine biennale, senza alcun regime transitorio. È difficile sottrarsi all’impressione che il procedimento sia preordinato a scoraggiare il recesso. La scelta di abbandonare il progetto comune è infatti rischiosa, perché l’Unione non ha alcun obbligo di negoziare le modalità di recesso, né tantomeno la disciplina dei rapporti futuri con lo Stato recedente, finché quest’ultimo non abbia effettuato la notifica. Poiché, però, dalla notifica decorre anche il termine allo scadere del quale il recesso si verifica automaticamente, lo Stato è la parte debole del rapporto negoziale, verosimilmente costretta a scegliere tra l’accettazione di condizioni sfavorevoli di e il trauma del recesso senza accordo, che comporterebbe, tra l’altro, l’improvvisa esclusione dal mercato interno. Una scelta reversibile Ciò è vero, tuttavia, soltanto se si assume che la notifica inneschi un processo irreversibile. Malgrado il tenore letterale dell’art. 50, par. 3, Tue (“i trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato […] due anni dopo la notifica”) sembri suffragarla, questa tesi non può essere condivisa per almeno tre ragioni. Il primo argomento a favore della revocabilità può essere tratto dal diritto internazionale consuetudinario, che è vincolante per l’Unione. La convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati, che in gran parte codifica norme di diritto consuetudinario, definisce la procedura applicabile al recesso da un trattato internazionale: l’art. 65 della convenzione dispone che la parte interessata a recedere dal trattato debba notificarne l’intenzione alle altre parti; tale notifica - come precisa l’art. 68 - può tuttavia essere revocata “at any time before it takes effect”. Benché la natura consuetudinaria degli artt. 65-68 della convenzione sia contestata, l’art. 68 è, all’interno di questo complesso di disposizioni, la norma rispetto al cui statusconsuetudinario sorgono minori dubbi. Pertanto, il diritto internazionale generale suggerisce che la notifica dell’intenzione di recedere possa essere notificata fino a quando il recesso non sia divenuto efficace. Un ulteriore argomento può essere tratto da una lettura teleologica e sistematica dell’istituto del recesso. Poiché il principale obiettivo dell’Ue consiste nella creazione di “una unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa”, l’eventualità che uno Stato membro decida di recedere rappresenta evidentemente una ipotesi eccezionale, come tale soggetta a interpretazione restrittiva. Le istituzioni dell’Unione dovrebbero favorire la conservazione dell’unità, non la disintegrazione: pertanto, l’eventuale decisione di uno Stato membro di ritornare sui propri passi e revocare la notifica del recesso non dovrebbe essere osteggiata, bensì vista con favore. La soluzione opposta condurrebbe inoltre a un risultato paradossale: se il procedimento di recesso fosse irreversibile, lo Stato che vi avesse dato inizio ma avesse successivamente mutato orientamento dovrebbe attendere passivamente il decorso del termine biennale e, una volta divenuto efficace il recesso, presentare una domanda di nuova adesione. Non certo una soluzione efficiente. Una conclusione imposta dal principio di democrazia Infine, ammettere che la notifica del recesso possa essere revocata è coerente con il principio democratico e con il rispetto che i trattati europei prescrivono per l’identità nazionale degli Stati membri, inclusa la sua dimensione costituzionale. La previsione di una facoltà di recesso degli Stati membri è espressione del rispetto per le scelte democratiche dei cittadini. Perciò, se la decisione è stata presa secondo le procedure costituzionali prescritte dal diritto interno, l’art. 50 Tue impone di prenderne atto. La via che conduce al recesso è tuttavia lunga e il suo esito imprevedibile. Negoziare un accordo che disciplini le modalità di recesso e tenga conto dei rapporti futuri è un compito estremamente complesso che può richiedere anni. I rapporti tra Unione e Stato membro uscente possono inoltre essere costruiti secondo una varietà di modelli che rende l’esito del negoziato altamente imprevedibile al momento della notifica. Non è da escludersi, in questo scenario, che prima dello scadere del termine biennale, o dell’eventuale proroga, nel Regno Unito si tenga un secondo referendum e prevalga il Remain. Oppure che il parlamento e il governo britannici, a seguito di nuove elezioni, decidano di interrompere il procedimento prima che il recesso divenga efficace. Perché non dovrebbe essere possibile? Se si tratta di una decisione presa nel rispetto delle procedure costituzionali, perché i cittadini britannici e i loro rappresentanti non dovrebbero poter avere ripensamenti, specialmente considerato che molta è l’incertezza e altissima la posta in gioco? Il caso Miller e la revocabilità della notifica Forse inaspettatamente, l’occasione per sciogliere il dubbio prospettato potrebbe essere offerta dall’impugnazione della sentenza della High Court nel caso Miller davanti alla Corte suprema. L’argomento della High Court a sostegno della necessità di approvazione parlamentare appare infatti fondato sul presupposto che la notifica sia irreversibile. Poiché però si tratta una questione di interpretazione di norme dell’Unione, su di essa dovrebbe pronunciarsi la Corte di giustizia. Se ritenesse la questione rilevante ai fini della decisione della controversia, in forza del diritto dell’Unione la Corte suprema dovrebbe pertanto ritenersi tenuta a formulare un rinvio pregiudiziale a Lussemburgo. Ciò vanificherebbe probabilmente l’aspettativa che il processo di recesso prenda avvio entro marzo 2017, ma chiarirebbe una volta per tutte un dilemma che, se lasciato irrisolto, potrebbe incidere negativamente sullo svolgimento dei negoziati. Una versione in inglese di questo articolo è precedentemente apparsa su EuVisions. Alberto Miglio è dottore di ricerca in diritto dell'Unione europea, Università di Milano-Bicocca.