Tra Obama e Trump: prospettive

bama addio Usa: Europa e Apec, più ansia che nostalgia Giampiero Gramaglia 23/11/2016

Il presidente Obama è ormai entrato nella fase discendente della sua parabola: la sua ultima missione all’estero, in Europa per i commiati di rito e in Perù per un vertice dell’Apec, è stata un incontrarsi per dirsi addio - e per archiviare alcuni pezzi incompiuti del suo doppio mandato. Soprattutto in Perù: la partnership trans-pacifica, Tpp, recentemente definita ma non ancora entrata in vigore, sarà infatti una delle prime vittime della nuova presidenza Trump, che ne mette l’abrogazione all’apice della lista di cose da fare nei primi cento giorni alla Casa Bianca. Nel documento pubblicato a fine Vertice, i 21 Paesi Apec s’impegnano a continuare a lavorare per un accordo di libero scambio ed a resistere “a tutte le forme di protezionismo". Trump vuole sostituire l’intesa regionale con accordi bilaterali, in cui gli Stati Uniti possano meglio fare valere il loro peso con i singoli interlocutori. E non è l’unico colpo di spugna che il neo eletto infliggerà all’eredità del suo predecessore. Mentre volava per il Perù, Obama aveva infatti battuto pugno sul tavolo del Congresso repubblicano, bloccando tutte le nuove trivellazioni nell’Artico, un ambiente “Unico e difficile”, nelle parole dell’attuale segretario agli Interni, Sally Jewell. Ma Trump metterà un rigo di penna a cancellare anche questa decisione, come pure alla sospensione del progetto del gasdotto Keystone dal Canada al Texas. Arrivederci ai giardinetti della storia In Europa, più cha addii, per Obama sono stati arrivederci: sulle panchine, ai giardinetti della storia. Quello di Berlino è stato il summit delle anitre zoppe: con la padrona di casa Angela Merkel, c’erano il presidente francese Fraçois Hollande e i premier britannico Theresa May, spagnolo Mariano Rayoj e italiano Matteo Renzi; alcuni attesi a breve da appuntamenti elettorali determinanti per la loro sopravvivenza politica, altri in condizioni di governo precarie. I leader europei erano tutti lì, con un orecchio a Washington e con un occhio a casa loro - alcuni tanto affaccendati da non essere sicuri di avere il tempo d’incontrare il presidente Trump. Il vertice è stato scandito da espressioni d’amicizia spesso sincere, sorrisi un po’ tirati, strette di mano e pacche sulle spalle: se ne va un decano della combriccola transatlantica - solo la Merkel ha un’anzianità di servizio superiore -, si chiude una pagina lunga otto anni, e se ne sta per aprire un’altra densa, per il momento, di punti interrogativi. Chi sperava che Obama spiegasse ai partner l’America che verrà è rimasto deluso (ed è ripartito preoccupato). Se l’arrivo di Trump alla Casa Bianca “non è l’apocalisse”, ma solo perché “la fine del Mondo è quando il Mondo finisce”, come ha raccontato il presidente uscente al New Yorker, l’analisi di Obama equivale a un “fin che c’è vita c’è speranza”. E l’invito a lavorare col suo successore per cercare soluzione “ai problemi comuni”, sulla base “dei valori condivisi”, suona ovvio e non troppo convinto. Obama era seduto tra la Merkel e Matteo Renzi, nel Vertice nella Cancelleria. Dall’incontro non scaturiscono decisioni, ma labili indicazioni: le sanzioni alla Russia per l’Ucraina restano, almeno fino a che Trump non s’insedierà alla Casa Bianca; e in Libia ci vuole un governo stabile. Di immigrazione, assicura la Merkel, non s’è parlato, perché gli europei non volevano affliggere Obama con lo spettacolo delle loro divisioni. La nostalgia d’Obama e l’attesa di Trump Il 45° presidente degli Stati Uniti s’insedierà formalmente alla Casa Bianca il 20 gennaio, l’Inauguration Day. Ma fin dai primi momenti dopo l’Election Day, parole e mosse del neo-eletto sono state vagliate e scrutate per cercare di capire se, e in che misura, il Trump presidente sarà diverso dal Trump candidato che ha impressionato per il suo linguaggio più brutale che franco e per le posizioni sessiste e razziste, anti-immigrati e anti-musulmani, pro-armi e pro-vita (cioè, favorevoli alla cancellazione del diritto all’aborto, restituendo agli Stati dell’Unione il compito di legiferare in merito, com’era fino al 1973). Quella certa tendenza giornalistica ad allinearsi al potere, più forte da noi che in America, alimenta, dopo l’8 novembre, l’ipotesi - e forse l’illusione - che Trump, da presidente, cambierà registro. In realtà, quasi tutte le sue prime scelte nella composizione dell’entourage e le sue dichiarazioni sono state coerenti con l’immagine e i programmi della campagna elettorale: conferma dell’intenzione d’alzare e allungare la barriera tra Stati Uniti e Messico e di espellere milioni di immigrati irregolari; conferma dell’intenzione di abrogare, almeno in parte, la riforma sanitaria del suo predecessore, che non lascia i poveri senza assistenza; conferma dell’intenzione di rimettere in discussione gli accordi commerciali esistenti o in fase di negoziato - oltre al Tpp, Trans Pacific Partnership,sul versante Pacifico, il Nafta (North American Free Trade Agreement) con Messico e Canada e il Ttip, il Transatlantic Trade and Investment Partnership, sul versante Atlantico. E mentre la scelta degli uomini dell’Amministrazione fa scorrere davanti agli occhi il film d’un’America nostalgica del segregazionismo e tutta ‘Law & Order’, ben diversa da quella d’Obama, variegata e progressista, in politica estera si profila una svolta nei rapporti con la Russia che può modificare gli equilibri in Europa e nel Medio Oriente. Il presidente siriano Bachar al-Assad saluta in Trump “un alleato naturale”, il premier israeliano Benyamin Netanyahu attende un rilancio dell’amicizia israelo-americana. Gli scongiuri della cancelliera Il viaggio di commiato di Obama in Europa - un passaggio ad Atene, prima del clou a Berlino - lascia una scia di rammarico e di preoccupazione: rammarico per l’uscita di scena di un leader carismatico e affidabile; preoccupazione per l’arrivo di un successore inesperto e inaffidabile, che, durante tutta la campagna elettorale, ha avuto poca attenzione e zero considerazione per i partner e gli alleati europei. E che, una volta eletto, si fa un baffo del protocollo e non risponde agli alleati che lo chiamano o gli scrivono. Da un consulto a caldo fra i ministri degli Esteri europei, il 13 novembre, era già emersa grande e diffusa inquietudine, sensibile specie in Polonia e nei Baltici, timorosi dell’impatto su di loro dell’eventuale riavvicinamento Usa-Russia. Una curiosità: non so come facciano gli scongiuri i tedeschi, ma di certo Angela Mekel li ha fatti, quando Obama ha detto che, “se fossi tedesco”la sosterrei” alle prossime elezioni, nel settembre 2017. Il presidente ne ha fatto un vero e proprio panegirico: “Angela ha grande credibilità ed è una donna che lotta per i valori … Non avrei potuto avere una partner più affidabile”, con buona pace di tutti gli altri che ambiscono ad essere il miglior amico europeo dell’America. La cancelliera tedesca avrà subito pensato alle recenti sortite di Obama contro la Brexit ed a favore di Hillary Clinton e avrà mormorato fra sé e sé l’equivalente tedesco del nostro “non c’è il due senza il tre”. Vero è che, di qui a settembre, ci sono altre occasioni perché il proverbio si realizzi. Giampiero Gramaglia è consigliere per la comunicazione dello IAI.

Strategie indirette

Unione europea Brexit means Brexit, ma … si può tornare indietro Alberto Miglio 21/11/2016

La sentenza con la quale, il 3 novembre scorso, la High Court ha stabilito che il recesso del Regno Unito dall’Unione europea necessita di autorizzazione parlamentare ripropone con urgenza un problema fondamentale: può la notifica dell’intenzione di recedere prevista dall’art. 50 Tue, una volta effettuata, essere revocata? Si tratta di una questione non espressamente disciplinata dal diritto dell’Unione, ma la cui importanza decisiva risulta dall’articolazione del procedimento di recesso. Il procedimento di recesso Soltanto con la notifica dell’intenzione di recedere il procedimento prende formalmente avvio e tra lo Stato recedente e l’Unione si apre un negoziato finalizzato a definire le modalità del recesso. Il negoziato deve però concludersi entro il termine, prorogabile dal Consiglio europeo soltanto all’unanimità, di due anni dall’avvenuta notifica. In difetto di accordo o di proroga, il recesso ha effetto automaticamente allo scadere del termine biennale, senza alcun regime transitorio. È difficile sottrarsi all’impressione che il procedimento sia preordinato a scoraggiare il recesso. La scelta di abbandonare il progetto comune è infatti rischiosa, perché l’Unione non ha alcun obbligo di negoziare le modalità di recesso, né tantomeno la disciplina dei rapporti futuri con lo Stato recedente, finché quest’ultimo non abbia effettuato la notifica. Poiché, però, dalla notifica decorre anche il termine allo scadere del quale il recesso si verifica automaticamente, lo Stato è la parte debole del rapporto negoziale, verosimilmente costretta a scegliere tra l’accettazione di condizioni sfavorevoli di e il trauma del recesso senza accordo, che comporterebbe, tra l’altro, l’improvvisa esclusione dal mercato interno. Una scelta reversibile Ciò è vero, tuttavia, soltanto se si assume che la notifica inneschi un processo irreversibile. Malgrado il tenore letterale dell’art. 50, par. 3, Tue (“i trattati cessano di essere applicabili allo Stato interessato […] due anni dopo la notifica”) sembri suffragarla, questa tesi non può essere condivisa per almeno tre ragioni. Il primo argomento a favore della revocabilità può essere tratto dal diritto internazionale consuetudinario, che è vincolante per l’Unione. La convenzione di Vienna del 1969 sul diritto dei trattati, che in gran parte codifica norme di diritto consuetudinario, definisce la procedura applicabile al recesso da un trattato internazionale: l’art. 65 della convenzione dispone che la parte interessata a recedere dal trattato debba notificarne l’intenzione alle altre parti; tale notifica - come precisa l’art. 68 - può tuttavia essere revocata “at any time before it takes effect”. Benché la natura consuetudinaria degli artt. 65-68 della convenzione sia contestata, l’art. 68 è, all’interno di questo complesso di disposizioni, la norma rispetto al cui statusconsuetudinario sorgono minori dubbi. Pertanto, il diritto internazionale generale suggerisce che la notifica dell’intenzione di recedere possa essere notificata fino a quando il recesso non sia divenuto efficace. Un ulteriore argomento può essere tratto da una lettura teleologica e sistematica dell’istituto del recesso. Poiché il principale obiettivo dell’Ue consiste nella creazione di “una unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa”, l’eventualità che uno Stato membro decida di recedere rappresenta evidentemente una ipotesi eccezionale, come tale soggetta a interpretazione restrittiva. Le istituzioni dell’Unione dovrebbero favorire la conservazione dell’unità, non la disintegrazione: pertanto, l’eventuale decisione di uno Stato membro di ritornare sui propri passi e revocare la notifica del recesso non dovrebbe essere osteggiata, bensì vista con favore. La soluzione opposta condurrebbe inoltre a un risultato paradossale: se il procedimento di recesso fosse irreversibile, lo Stato che vi avesse dato inizio ma avesse successivamente mutato orientamento dovrebbe attendere passivamente il decorso del termine biennale e, una volta divenuto efficace il recesso, presentare una domanda di nuova adesione. Non certo una soluzione efficiente. Una conclusione imposta dal principio di democrazia Infine, ammettere che la notifica del recesso possa essere revocata è coerente con il principio democratico e con il rispetto che i trattati europei prescrivono per l’identità nazionale degli Stati membri, inclusa la sua dimensione costituzionale. La previsione di una facoltà di recesso degli Stati membri è espressione del rispetto per le scelte democratiche dei cittadini. Perciò, se la decisione è stata presa secondo le procedure costituzionali prescritte dal diritto interno, l’art. 50 Tue impone di prenderne atto. La via che conduce al recesso è tuttavia lunga e il suo esito imprevedibile. Negoziare un accordo che disciplini le modalità di recesso e tenga conto dei rapporti futuri è un compito estremamente complesso che può richiedere anni. I rapporti tra Unione e Stato membro uscente possono inoltre essere costruiti secondo una varietà di modelli che rende l’esito del negoziato altamente imprevedibile al momento della notifica. Non è da escludersi, in questo scenario, che prima dello scadere del termine biennale, o dell’eventuale proroga, nel Regno Unito si tenga un secondo referendum e prevalga il Remain. Oppure che il parlamento e il governo britannici, a seguito di nuove elezioni, decidano di interrompere il procedimento prima che il recesso divenga efficace. Perché non dovrebbe essere possibile? Se si tratta di una decisione presa nel rispetto delle procedure costituzionali, perché i cittadini britannici e i loro rappresentanti non dovrebbero poter avere ripensamenti, specialmente considerato che molta è l’incertezza e altissima la posta in gioco? Il caso Miller e la revocabilità della notifica Forse inaspettatamente, l’occasione per sciogliere il dubbio prospettato potrebbe essere offerta dall’impugnazione della sentenza della High Court nel caso Miller davanti alla Corte suprema. L’argomento della High Court a sostegno della necessità di approvazione parlamentare appare infatti fondato sul presupposto che la notifica sia irreversibile. Poiché però si tratta una questione di interpretazione di norme dell’Unione, su di essa dovrebbe pronunciarsi la Corte di giustizia. Se ritenesse la questione rilevante ai fini della decisione della controversia, in forza del diritto dell’Unione la Corte suprema dovrebbe pertanto ritenersi tenuta a formulare un rinvio pregiudiziale a Lussemburgo. Ciò vanificherebbe probabilmente l’aspettativa che il processo di recesso prenda avvio entro marzo 2017, ma chiarirebbe una volta per tutte un dilemma che, se lasciato irrisolto, potrebbe incidere negativamente sullo svolgimento dei negoziati. Una versione in inglese di questo articolo è precedentemente apparsa su EuVisions. Alberto Miglio è dottore di ricerca in diritto dell'Unione europea, Università di Milano-Bicocca.

Difesa: un mercato molto complicato

Mercato della difesa Export contro diritto doganale Manuel Venuti 17/11/2016

C’è una forte relazione tra gli sforzi per un mercato europeo della difesa comune e competitivo, gli investimenti per lo sviluppo di tecnologie e prodotti duali e le normative che regolano il diritto doganale comunitario. Il trait d'union è costituito dall’export control. Tutto nasce negli Stati Uniti Il vantaggio competitivo degli Stati Uniti in ambito tecnologico - e la sua storica necessità di difendersi dalla rivalità del blocco sovietico - hanno fatto sì che l’International Traffic in Arms Regulations (Itar) e l’Export Administration Regulations (Ear) statunitensi divenissero il modello di riferimento per il controllo delle esportazioni di materiale di armamento e dual-use. Secondo il Dipartimento di Stato americano, infatti, i controlli sulle esportazioni di attrezzatura, software e tecnologia hanno l’obiettivo di garantire gli interessi di sicurezza nazionale e politica estera. Questo, in realtà, è lo stesso obiettivo di tutti gli altri principali partner/competitor commerciali occidentali, sia per la propria sicurezza nazionale, sia per quella dell’intero blocco Nato. Più recentemente però l’avvento della crisi economico-finanziaria globale esplosa sul finire della prima decade del nuovo millennio ha convinto gli Usa della necessità di una deregolamentazione dell’export control, accettando il rischio di cedere una parte della propria tecnologia in cambio di un potenziale - ma essenziale - aumento delle opportunità commerciali. Tale deregolamentazione consiste nel declassamento di alcune categorie di prodotti meno “sensibili”, e la loro subordinazione a delle restrizioni che spostano gli oneri del controllo dalle Autorità Competenti alle Aziende che li producono o li commercializzano. Nel frattempo in Europa… L’Associazione Europea delle Industrie dell’Aerospazio e della Difesa, Asd, nel fare il punto sulla Direttiva relativa alle facilitazioni per il trasferimento intra comunitario di prodotti per la difesa, considera quello statunitense come il modello da seguire e propone alle istituzioni del vecchio continente meccanismi simili per incrementare la competitività della c.d. European Defence Technological and Industrial Base (Editb). La certificazione delle aziende prevista dall’art. 9 della stessa Direttiva 2009/43, in realtà, avrebbe proprio questo scopo, ma il disposto è praticamente inapplicato o, ancora peggio, non si sa come applicarlo. Una chiave per soddisfare tale necessità potrebbe essere mutuata dal settore del dual-use comunitario come sembra indicare il report annuale dedicato all’applicazione del Regolamento 428/2009. La Commissione, infatti,ha approvato le conclusioni raggiunte dal sottogruppo tecnico misto con le autorità doganali, formalizzando la convergenza tra i programmi doganali degli "Operatori Economici Autorizzati" (Authorized Economic Operator), Aeo, e i "Programmi di Conformità Interna", Pci, per il controllo delle esportazioni. In un gioco di parole: l’utilizzo dell’Aeo - un istituto prettamente doganale - per l’attuazione dei Pci permetterebbe, come auspicato dall’Asd, di avvicinare i criteri europei per la gestione dell’export control a quelli statunitensi, spostando l’onere della compliance nel perimetro dell’Azienda. Onere, si badi bene, che porterebbe ad un aumento di efficienza e affidabilità della supply chain internazionale e, quindi, del comparto. L’importanza del dual-use L’importanza rivestita dallo sviluppo delle tecnologie duali negli ultimi anni - tassello chiave per la razionalizzazione di risorse - ci segnala che i criteri necessari per il controllo delle esportazioni dovrebbero essere molto simili, sia che si parli di materiale per la difesa, sia che che si parli di tecnologia dual-use. Il finanziamento di progetti per l’identificazione di tecnologie potenzialmente valide per un’applicazione civile/militare -come il Ket4 dual –sono sotto la lente d’ingrandimento tanto di Eda quanto di Esa, il che presuppone la presenza di un know how strategico e sensibile che deve essere salvaguardato. Non a caso, infatti, nella proposta di riforma del regolamento dual-use, oggetto tra l’altro dell’export control forum 2016 il prossimo 12 dicembre, si richiede l’adozione di standard di conformità, sotto forma di Pci, per potenziare l’applicazione efficace dei controlli. Export control e diritto doganale L’osmosi tra il diritto doganale e il controllo alle esportazioni è già rilevante nell’ambito dei trasferimenti extra-Ue di materiale e tecnologia sensibile per la sicurezza nazionale. E non potrebbe essere altrimenti: l’export control, benché soggetto ad una maggiore influenza politica rispetto alle altre restrizioni, si colloca tra le barriere non tariffarie al commercio, che normalmente vengono sciolte nel momento in cui le merci si trovano ad oltrepassare le frontiere, interfacciandosi con i controlli dell’Autorità doganale. Questa relazione, ad oggi, non è così chiara perché risente di una storica visione legata all’impropria considerazione prettamente operativa del diritto doganale, troppe volte assimilato al momento della spedizione di un prodotto ma che, con il nuovo Codice Doganale dell’Unione, si sta ritagliando una dignità sempre maggiore da un punto di vista programmatico e strategico. Benché intrinsecamente dipendente dal contesto internazionale e geopolitico globale, l’applicazione delle diverse normative legate all’export control trovano la loro reale declinazione, in ultima istanza, nel cosiddetto “momento doganale”. Oltre ad una conforme modalità di interpretazione, e quindi di applicazione, delle regole prescritte per il controllo sulla movimentazione dei materiali - tecnologia e software - sensibili, l’utilizzo del diritto doganale come lingua franca permetterebbe di affrontare problematiche anche complesse utilizzando una precisa giurisprudenza e best practices consolidate. Manuel Venuti è Consulente pianificazione fiscale e doganale per l’internazionalizzazione delle aziende. Doganalista, Junior Partner della Rugghia & Associati.

Un nuovo preoccupante orizzonte

Alleanza Atlantica Le sfide della Nato nell’era Trump Francesca Bitondo 12/11/2016

Presidenza Trump, Brexit, rilancio della cooperazione con l’Unione europea, Ue, Russia, stabilità su fianco est e fianco sud: nuove e tradizionali sfide si presentano alla Nato nel suo sforzo di continuare a contribuire alla sicurezza euro-atlantica nell’attuale quadro internazionale. La strada per attuare le decisioni dell’ultimo vertice di Varsavia, in prospettiva del prossimo a marzo 2017 che vedrà la presenza a Bruxelles del neopresidente repubblicano, si annuncia molto impegnativa e incerta per l’Alleanza su una serie di temi che saranno discussi anche nel corso della conferenza organizzata dallo IAI il 17 novembre. Londra non riduce l’impegno Nato, ma Trump batte cassa La Brexit e l’elezione di Trump rappresentano due variabili importanti che la Nato deve considerare. Per quanto attiene al primo aspetto, Londra ha più volte ribadito che la sua uscita dall’Ue non influirà sul suo ruolo nell’Alleanza: l’impegno di agire da alleato guida di uno dei quattro battaglioni multinazionali dell’Enhanced Forward Presence, Efp, nei Paesi baltici va in questa direzione, così come l’assenso alla dichiarazione congiunta Nato-Ue volta a rafforzare la cooperazione tra i due attori. Inoltre, è probabile chela Gran Bretagna concentri la sua politica di difesa e sicurezza su due canali: da un lato, rafforzando le sue attività in seno alla Nato; dall’altro, percorrendo maggiormente la strada al bilateralismo, rinvigorendo i legami con i Paesi tradizionalmente più vicini nel settore della difesa come Francia e Stati Uniti. Da parte sua, in campagna elettorale Trump non ha esitato a considerare la Nato una struttura “obsoleta”, e a incalzare sulla necessità degli Alleati di assumere maggiore oneri e responsabilità, oltre a prospettare un approccio di Washington più distaccato dagli affari europei che non riguardino direttamente gli interessi nazionali. La questione annosa di un burden sharing -condivisione di oneri - più equo all’interno della Nato viene dunque rivestita da un nuovo impeto, ma non è nuova. Se è vero che gli europei necessitano della protezione Usa, è anche vero che gli Stati Uniti continuano a necessitare di Alleati fidati e in grado di contribuire alla sicurezza internazionale. Questo potrebbe essere un elemento per smussare lo scetticismo mostrato finora da Trump verso Nato ed Ue. I pilastri del partenariato Nato-Ue Tanto nell’Eu Global Strategy, Eugs, quanto nella Dichiarazione finale del Vertice di Varsavia, emerge chiaramente la volontà di rilanciare il partenariato Nato-Ue, nella convinzione che un’Unione più forte e coesa nel campo della difesa benefici anche la Nato. In attesa che l’Ue traduca questa volontà in un piano di attuazione della Eugs previsto entro dicembre 2016, nella dichiarazione congiunta dello scorso luglio i due partner hanno designato sette aree di cooperazione: contrasto alle minacce ibride; cooperazione marittima, soprattutto nel Mediterraneo; coordinazione nella sicurezza e difesa cibernetica; sviluppo di capacità di difesa complementari Nato-Ue; cooperazione industriale; un calendario di esercitazioni coordinate e parallele nel 2017 e 2018; costruzione di capacità di sicurezza e difesa, e della resilienza, dei partner nel vicinato meridionale ed orientale. L’International Staff Nato da un lato, e dall’altro il Servizio Europeo di Azione Esterna - con il sostegno della Commissione dove opportuno e sotto la supervisione dell’Alto Rappresentante Federica Mogherini - dovranno presentare entro dicembre 2016 delle proposte concrete nell’ambito di tali aree. Tuttavia, la questione turco-cipriota tuttora irrisolta, connessa al problema della condivisione di informazioni e capacità, rischia di inficiare il processo, e la presidenza Trump rappresenta un’incognita in tal senso. Soprattutto, il maggior ostacolo resta l’Ue stessa, o meglio l’incertezza sulla sua capacità politica di trovare una sintesi tra i diversi interessi nazionali e cogliere l’opportunità per il dichiarato rilancio sia della cooperazione Nato-Ue che dell’Europa della difesa. Italia, pedina importante nella relazione Nato-Ue  In questo quadro di sfide e di processi in corso, l’Italia può giocare un ruolo rilevante. Nei rapporti Nato-Ue, Roma è in una posizione privilegiata per contribuire alla rapida attuazione delle proposte della dichiarazione. Si pensi alla cooperazione marittima nel Mediterraneo e alla gestione dei flussi migratori, dove potrebbe mettere a disposizione le valide competenze e l’esperienza in termini di defence capacity building, spingendo gli alleati ad occuparsi maggiormente di dossier cruciali per gli interessi nazionali. Sul fianco sud, inoltre, l’Italia potrebbe assumere un ruolo di guida nella cooperazione con i Paesi del Nord Africa, rispondendo all’esigenza di “proiettare” stabilità in contesti politico-istituzionali precari, ad esempio in Libia. Inoltre, l’azione congiunta Ue-Nato nella sicurezza marittima contribuirebbe a concretizzare una strategia per mitigare gli effetti della crisi migratoria. Sul fianco est, Roma ha tradizionalmente mantenuto aperto il canale del dialogo con la Russia, con un certo successo a Varsavia. La partecipazione di 140 militari italiani all’Efp in Lettonia fa parte delle misure concordate nell’ultimo vertice per garantire sul confine orientale la deterrenza e la difesa, due elementi che nell’approccio Natosono l’altra faccia della medaglia rispetto appunto al dialogo. Questa linea articolata e di equilibrio è sostenuta sia dalla necessità di evitare un’escalation nei rapporti Nato-Russia, nociva per gli interessi economici nazionali, sia dalla convinzione che il dialogo con Mosca gioverebbe ai negoziati per altri scenari internazionali. Peraltro, la presidenza Trump sembra maggiormente incline a un dialogo con il Cremlino, ma occorrerà riflettere sui contenuti e la modalità del medesimo, mantenendo la coesione transatlantica ed intra-europea. Francesca Bitondo è assistente alla ricerca nel Programma sicurezza e difesa dello IAI (Twitter @frabitondo).

L'incertezza della leaderschip statunitense

Usa 2016 L’approccio di Trump al mondo Alessandro Marrone 09/11/2016

L’approccio del neo eletto presidente Donald Trump alla politica estera e di difesa, alle alleanze e alle crisi in corso, è al momento poco prevedibile. Tre elementi emersi negli ultimi mesi costituiscono però il punto di partenza per ipotizzare come si muoverà il prossimo presidente repubblicano sulla scena internazionale: nazionalismo estremamente realista; preferenza per accordi bilaterali con le potenze regionali e riluttanza a intervenire militarmente su larga scala. Trump, presidente imprevedibile La prossima amministrazione è al momento poco prevedibile per almeno cinque fattori: l’estraneità di Trump all’establishment della politica statunitense; la conseguente incertezza su chi nominerà nel suo staff, dal Pentagono al Dipartimento di Stato e oltre; la mancanza di un’efficace opposizione democratica nella Camera e nel Senato controllati dai repubblicani, che accresce quindi il suo margine di manovra; il fatto che Trump abbia vinto ampiamente queste elezioni, anche in stati democratici, proprio grazie a una posizione di rottura con le tradizionali linee guida della politica statunitense, anche all’estero; il suo temperamento sanguigno. Nazionalismo e realismo innanzi a tutto (finché dura) Il nuovo presidente ha meno fiducia dei suoi predecessori nelle istituzioni internazionali e nel sistema di alleanze che gli Stati Uniti hanno costruito nei decenni. Non è contro di essi in quanto tali, ma li ritiene un mero strumento al servizio degli interessi nazionali Usa e che può essere abbandonato (o modificato) se non assolve più a questo scopo. Più in generale, Trump è soprattutto un nazionalista, quindi anche la globalizzazione o l’ordine internazionale liberale non sono ritenuti elementi positivi per sé, ma solo nella misura in cui beneficiano gli Stati Uniti quanto a immediati interessi nazionali, economici e di sicurezza. L’elemento nazionalista e realista non era certo assente nelle precedenti amministrazioni, ma i suoi predecessori hanno ritenuto che gli Stati Uniti beneficiassero strutturalmente da un sistema internazionale basato sul libero scambio ed i valori democratici, mentre Trump intende valutare questa convenienza caso per caso. Trump non avrà letto Lord Palmerston, ma potrebbe ben riconoscersi nell’affermazione del premier britannico dell’800 secondo cui “non abbiamo alleati eterni né nemici permanenti, solo i nostri interessi sono eterni e permanenti ed è nostro dovere perseguirli”. Bisognerà vedere come il sistema internazionale reagirà a un tale approccio da parte della potenza che ne rimane comunque il perno, e quindi se Trump dovesse correggere la rotta in corso d’opera. Accordi bilaterali non alleanze Il secondo elemento dell’approccio di Trump sta nel ritenere che gli accordi bilaterali con le grandi e medie potenze siano il mezzo migliore per ottenere risultati più vantaggiosi per gli Stati Uniti, nel campo dell’economia come della sicurezza. Accordi da ricercare in primo luogo con gli stati maggiori, in grado a loro volta di assicurare una minima situazione di stabilità regionale funzionale agli interessi Usa. Questo può portare anche a sacrificare la posizione degli alleati minori, la coesione delle alleanze e il funzionamento delle organizzazioni multilaterali di cui Washington fa parte, se il gioco vale la candela alla luce degli interessi statunitensi. Anche questo elemento non è certo nuovo nella storia della Guerra Fredda e del periodo successivo, ma con Trump è probabile venga accentuato rispetto all’amministrazione Obama - che pure ha chiuso un accordo sostanzialmente bilaterale con Teheran in contrasto con gli alleati sauditi e israeliani. La fiducia negli accordi bilaterali deriva anche dall’esperienza di Trump nel settore privato, ma potrebbe scontrarsi con la complessità di teatri in cui attori regionali sono in conflitto tra loro a geometria variabile, e un accordo bilaterale con il più forte non necessariamente riduce la conflittualità. Meno interventismo militare (forse) Coerentemente con i precedenti due punti, Trump promette meno interventismo all’estero dei suoi predecessori repubblicani e democratici. Lontano anni luce dall’idea di Responsibility to Protect, Trump ha anche criticato la condotta repubblicana della guerra al terrorismo basata sull’impiego della forza militare su larga scala in Iraq e Afghanistan. In questo, il nuovo presidente si avvicina paradossalmente ad Obama, che negli ultimi otto anni ha cercato di porre fine alla presenza di truppe Usa sul terreno iracheno, di ridurla su quello afgano, e di evitarla del tutto in Libia e Siria. L’aumento di instabilità e conflittualità dovuto anche al relativo disimpegno militare ha poi portato l’amministrazione democratica ad una parziale marcia indietro, avviando campagne aeree, inviando significative forze speciali e ricorrendo agli assassini mirati di sospetti terroristi nella regione del Medio Oriente e Nord Africa. Trump si è detto pronto ad intervenire militarmente dove e quando dovesse sorgere una minaccia diretta agli interessi e alla sicurezza americana: è probabile che lo farebbe in modo simile ad Obama contando primariamente sull’uso del potere aereo e delle forze speciali, senza quindi l’impiego di truppe di terra, ma non si può escludere una escalation militare se la situazione lo richiedesse. Non bisogna infatti dimenticare che anche George W. Bush aveva vinto le elezioni presidenziali del 2000 con una esplicita e forte promessa di ridurre l’impegno militare all’estero, dopo le “guerre umanitarie” condotte dall’amministrazione Clinton, ma poi gli attentati dell’11 settembre hanno cambiato radicalmente la sua politica estera e di difesa. In generale, non tutto quello che un candidato alla Casa Bianca promette in campagna elettorale viene poi perseguito, e men che meno realizzato, una volta che esasperare le proprie posizioni in campagna elettorale è servito a raccogliere voti. È quindi opportuno riflettere a mente fredda sugli scenari che la presidenza Trump apre per la sicurezza euro-atlantica, la Nato e l’Italia. Alessandro Marrone è responsabile di ricerca del Programma sicurezza e difesa dello IAI (Twitter @Alessandro__Ma).

Le Elezioni negli Stati Uniti

Stati Uniti Usa 2016 e l’allarme isolazionista Matteo Brunelli 22/09/2016

La campagna elettorale in corso negli Stati Uniti sta dimostrando quanto l’ampio consenso storico per una politica estera liberal-interazionale sia in forte difficoltà. L'ascesa di Donald Trump e quella, in misura minore, di Bernie Sanders evidenziano il ritorno d’idee fortemente isolazioniste. Le conseguenze di questo cambiamento sono di fondamentale importanza non solo per il sistema internazionale nel suo complesso, ma soprattutto per le relazioni transatlantiche, data la forza dei rapporti economici, politici e militari. Mentre il relativo declino dell'Europa come interesse strategico degli Stati Uniti può essere in gran parte gestito politicamente, la repentina ricomparsa di queste tendenze isolazioniste è una sfida molto più difficile da affrontare. Anche in caso di una vittoria democratica alle prossime elezioni, il ritorno dell’isolazionismo limiterà in maniera rilevante il raggio d'azione del prossimo presidente. Un esempio di queste dinamiche è dato dalla promessa di Hillary Clinton di opporsi alla Trans-Pacific Partnership, il grande accordo di libero scambio tra gli Stati Uniti e 11 Stati del Pacifico, sebbene sia stata proprio lei una dei principali sponsor dell’accordo. Rapporto transatlantico, una storia di alti e bassi Il rapporto transatlantico ha vissuto molte crisi già dalla sua istituzionalizzazione a causa della percezione di free-riding europeo, in termini economici e militari, e dei dubbi europei in merito all’eccessivo unilateralismo e alla belligeranza statunitense. Queste crisi non hanno però intaccato la tenuta dell’Alleanza, rafforzata dalle dinamiche della guerra fredda e dalla necessità di fare fronte alla minaccia sovietica. Negli anni ’90 poi, le motivazioni che sono per tradizione alla base dell’Alleanza sono state soppiantate da nuove logiche. In primis dall’interesse comune per l'espansione di un liberal international system, basato sulla liberalizzazione economica e sullo sviluppo della democrazia. Le prime vere difficoltà iniziarono con il fallimento degli interventi in Iraq e Afghanistan, aggravate poi dalla crisi finanziaria del 2007 e la successiva recessione economica. Queste due crisi, una militare e l’altra economica, cominciarono a erodere i pilastri fondamentali delle relazioni transatlantiche, sollevando dubbi sulla sostenibilità del modello economico globalizzato e sull'efficacia dell’alleanza militare. Queste difficoltà sarebbero potute risultare superabili se non fosse stato per la politica del presidente George W. Bush, che portò a un allontanamento dei partner europei. Dal riequilibrium di Obama alla Fortress America Anche se l’elezione di Barack Obama sembrò inaugurare un periodo d’oro per le relazioni transatlantiche, nei fatti il presidente ha optato per una politica di ridimensionamento della presenza Usa nel mondo e quindi anche in Europa. L'annuncio del “Pivot to Asia” - poi modificato in “riequilibirum” - ha evidenziato che le élites politiche statunitensi stavano perdendo interesse per l’Europa e per le questioni transatlantiche in generale, causando in tal modo un senso di generale abbandono nei partner europei. Molti analisti politici che seguono la campagna elettorale della Clinton stanno analizzando una realtà ancora più preoccupante. Più che un ri-orientamento strategico statunitense da aree come il Medio Oriente e l’Europa verso l’Asia, l’elettorato chiede a gran voce una riduzione complessiva della presenza degli Stati Uniti sulla scena mondiale. In questa tornata elettorale, Bernie Sanders e soprattutto Donald Trump sono dunque riusciti a portare alla ribalta questa nuova/vecchia idea della politica estera isolazionista, definibile come “Fortress America”. I cittadini Usa vogliono più politica interna Sia Trump che Sanders hanno sottolineato a più riprese la necessità che gli Usa si concentrino principalmente sui propri problemi, attraverso l'adozione di misure commerciali protezionistiche e la riduzione degli impegni nelle varie alleanze. Il recente commento con il quale Trump ha messo in discussione l'impegno degli Stati Uniti a difendere i suoi alleati previsto dall'articolo 5 della Nato, è solo la punta dell’iceberg di queste posizioni. Queste idee non state inventate né da Sanders, né da Trump, ma sono cresciute negli anni fino a quando questi politici le hanno, però, sfruttate politicamente. Un sondaggio PEW conferma, infatti, che quasi sei americani su dieci (57%) vogliono che il governo degli Stati Uniti si occupi delle questioni domestiche, lasciando agli altri Paesi i loro problemi. Solo il 17% sostiene che l’obiettivo principale del prossimo presidente dovrebbe essere la politica estera. Il rischio che una forte maggioranza dell'elettorato statunitense torni su posizioni isolazioniste - anche a causa della paura del terrorismo - è forse più di un sospetto. Tutte queste tendenze indicano un periodo di crescente difficoltà per le relazioni transatlantiche. In caso di vittoria del repubblicano Trump i problemi saranno notevolmente superiori, ma anche un’ipotetica presidenza Clinton dovrà affrontare questa crescente domanda protezionista. Per ora la maggior parte degli analisti di politica estera sembrano essere preoccupati dalle minacce di protagonismo di Cina e Russia, ma anche il malessere interno agli States si profila sempre più preoccupante. Matteo Brunelli, Oxford European Affairs Society, Istituto Affari Internazionali.

Verso nuovi orizzonti strategici

Sistema internazionale L’urgenza di compiere scelte difficili Stefano Silvestri 31/10/2016

Il sistema internazionale si sta incrinando, consentendo la crescita del disordine e dei rischi di conflitto. Il comportamento bellicoso della Russia in Europa e ancora di più in Medio Oriente e quello della Cina nei mari a lei circostanti sono preoccupanti, anche perché segnalano la scarsa propensione di queste grandi potenze a collaborare al mantenimento degli equilibri esistenti. Ma altrettanto grave è il moltiplicarsi di guerre e crisi regionali volute e gestite in prima persona da una serie crescente di medie potenze regionali, in dura competizione tra loro. Le nuove tecnologie, in particolare quelle cibernetiche, hanno assunto un ruolo centrale nel campo economico, come in quello militare, ma è sinora mancata la volontà (e forse la capacità) di regolarne l’uso, cosicché quello che dovrebbe essere un bene comune è invece un vero e proprio campo di concorrenza selvaggia: un luogo di anarchia e criminalità (oltre che di piccole guerre “sporche”). Il ruolo chiave degli Usa È ancora in piedi il sistema di istituzioni e accordi internazionali creato dalla fine della II Guerra Mondiale, che garantisce quel che esiste di governo globale. Ma al suo centro sono e restano essenziali gli Stati Uniti e il loro impegno politico, economico e militare. Purtroppo il caos che caratterizza questa tornata elettorale americana rischia ora di perpetuarsi oltre l’8 novembre, giorno delle elezioni. La riapertura del caso delle e-mail da parte del Fbi potrebbe costare ad Hillary Clinton il successo sperato e al mondo la presidenza di Donald Trump. Ma anche se questo non avvenisse, il rischio di un’incriminazione potrebbe pesare sino alla riunione del collegio dei grandi elettori (il 19 dicembre), che dovranno trasformare in effettiva elezione del nuovo Presidente le indicazioni politiche dei loro rispettivi stati, e forse anche oltre. Rischiamo insomma di avere a che fare con un Presidente dimezzato (ricattato?) oppure con un Presidente imprevedibile. Ciò renderebbe molto più difficile agli Usa, anche se lo volessero, riprendere le fila della governabilità internazionale, consolidando le loro alleanze e ridando fiato e iniziativa alle grandi istituzioni globali, dalle Nazioni Unite al Fondo Monetario e alla Banca Mondiale (per non parlare dell’Organizzazione mondiale del commercio, sempre più aggirata e svuotata dal moltiplicarsi di accordi bilaterali e multilaterali). Lo scetticismo diffuso e le numerose critiche (a volte fondate) nei confronti di queste istituzioni non dovrebbero far dimenticare la loro utilità di fondo nei confronti di un sistema che, senza di esse, sarebbe molto più insicuro e squilibrato. Un interesse vitale europeo Tutto questo si ripercuote direttamente sull’Europa, sulla sua sicurezza e sul suo futuro. L’Ue è insieme l’esempio più sviluppato e complesso di organizzazione internazionale, e il più dipendente dal funzionamento complessivo delle regole e degli equilibri internazionali. Il montare della conflittualità ai suoi confini orientali e meridionali va in parallelo col crescere di gravi problemi politici interni, dalla Brexit al montare del populismo e del nazionalismo anti-europeo: gli attacchi ripetuti al principio di solidarietà tra i membri dell’Unione rischiano di tradursi in una crisi paralizzante, politica e istituzionale. In questa situazione sarebbe essenziale poter contare su una forte leadership (e garanzia) americana, ma purtroppo siamo lungi dal poter esserne certi. Al contrario, si delinea un difficile scenario in cui potrebbero dover essere gli europei a sospingere, incoraggiare ed aiutare gli americani ad esercitare il loro ruolo. Quando un cieco guida un altro cieco Il rischio, come nel bel quadro di Peter Brueghel il Vecchio che illustra la parabola dei ciechi, è che l’uno porti l’altro a cadere assieme nel fosso. Forse mai come in questo periodo si sente l’esigenza di una forte e consapevole politica estera, di sicurezza e difesa dell’Unione. La cosa è resa più difficile dalla Brexit, non solo o non tanto perché priva l’Ue di un importante e sperimentato attore internazionale (che peraltro non è mai stato molto disponibile al gioco di squadra in questo campo) ma perché aggiunge forti elementi di distrazione e di incertezza rispetto ai veri problemi che la politica estera europea dovrebbe affrontare. Il documento di strategia globale europea preparato dall’Alto Rappresentante e accettato dal Consiglio europeo è sostanzialmente ottimista sulle capacità europee e sulle evoluzioni globali. In ciò non vi è nulla di male, al contrario, è un incentivo a procedere perché il successo è possibile, anche se tutt’altro che scontato. Tuttavia il rischio è che in questo modo venga sottovalutata l’urgenza di prendere le decisioni necessarie e la drammaticità di alcune di esse. Un elenco preoccupante Ci aspettano decisioni difficili. In Siria ed in Iraq dobbiamo decidere cosa fare con governi ancora al potere, ma che in realtà sono parte del problema. Quale ruolo giocare tra Turchia, Iran e Arabia Saudita? Cosa intendiamo fare di fronte alla prospettiva di una crescente presenza militare russa, con nuove basi nel Mediterraneo? A parte la Crimea, come affrontare la divisione in due dell’Ucraina? Come rispondere al riarmo nucleare della Russia? Come intendiamo procedere in Libia? Può esistere un ruolo europeo per la gestione dei conflitti in Africa (e per affrontare la questione degli stati falliti)? Intendiamo avere una politica e una presenza negli equilibri dell’Asia meridionale e dell’Asia-Pacifico? Abbiamo lavorato in questi anni per accrescere la cooperazione tra l’Ue e organizzazioni come l’Onu, l’Unione Africana e l’Asean. Ora bisogna capire se abbiamo le capacità e la volontà per costruire su questo patrimonio una politica di proiezione della sicurezza. Queste non sono scadenze a tempo indeterminato. Altre potenze sono attive in questi quadranti, da quelle regionali alla Russia e alla Cina. Gli Stati Uniti, con i loro alleati europei ed asiatici, sono riusciti sino ad ora, bene o male, a garantire un quadro stabile di sicurezza in tutte queste aree, ma è tutt’altro che certo che potranno o vorranno farlo ancora a lungo. È necessario e urgente incoraggiarli ed aiutarli in tal senso, per la nostra stessa tranquillità. Stefano Silvestri è direttore di AffarInternazionali e consigliere scientifico dello IAI.